Sobre el Congreso

En los sistemas presidencialistas el rol del Congreso queda oculto en las sombras del poder y, consecuentemente, relegado a un lugar marginal en el análisis. A pesar de ello, en los últimos años, han aparecido importantes trabajos de ciencia política sobre esta problemática, al punto de constituir un campo específico (legislative politics); no obstante, el debate político (que, por supuesto, no es ciencia) no parece haber sido afectado sustantivamente por esa producción científica, ni vemos un esfuerzo por realizar un análisis específico sobre el tema.

¿A dónde vamos con todo esto? El Criador critica con buenos motivos los indicadores usualmente utilizados en la prensa para criticar el desempeño del Congreso: cuantas más leyes, mejor; cuanta más asistencia al recinto, mejor; cuanta más libertad de conciencia al votar leyes, mejor; entre muchos otros etcéteras. En esta ocasión el detonante de su embate es la coronación de estos lugares comunes en un proyecto que propone penalizar (y, por esa vía, judicializar) la indisciplina partidaria.

Aquí, en términos generales, coincidimos con el nudo de su posteo, porque un proyecto de estas características es ridículo por su pretensión de castigar el mar a latigazos; y más aún porque, en el remoto caso que fuera sancionado,* muy posiblemente, sería inaplicable: los jueces, con toda seguridad, se declararán incompetentes ante un tema a todas luces político y no justiciable. Sin embargo, parece razonable pensar alguna respuesta institucional a algunas deficiencias en el funcionamiento del Congreso, sin que ello signifique introducir reformas acordes al pulso y paladar mediático, ni tampoco implementar mutilaciones anti-políticas; tal como argumentan acá, la aplicación de reformas al calor de pasiones coyunturales han resultado en efectos contrarios a los cambios reclamados.

Por lo pronto, aquí creemos que se parte de un diagnóstico errado: el problema del Congreso no parece ser tanto el "transfugismo", es decir legisladores de pertenencia volatil, dispuestos a pasar de un bloque a otro; sino antes bien auténticas "micro-empresas" parlamentarias, que tornan a la arena legislativa en un caleidoscopio de bloques difíciles de agrupar a lo largo de algún clivaje político. ¿Por qué ocurre esto? Porque aún los legisladores diagnostican a partir de noticias de alto impacto y no de una observación detenida de lo que ocurre en su propio entorno.

En este punto se cruzan dos terrenos. Por un lado, una serie de factores exógenos condicionan el comportamiento de los legisladores en el seno del recino. En esta dirección, Jones & co. argumentan que la disciplina legislativa en la Argentina está garantizada por la pretensión de los políticos de continuar su carrera y las dificultades de hacerlo sin contar con el respaldo de su partidario. Según el saber convencional, en un extremo de esta línea estaría el Congreso de los Estados Unidos, donde los representantes son reelectos gracias a la confianza de sus votantes en su distrito, con una influencia muy limitada del partido; en el otro, según Weldon argumenta acá, estarían los legisladores mexicanos de la era priísta, que no podían llegar ni a la esquina sin el apoyo del partido.

En este terreno, extendiendo la explicación de Jones et al., hay que destacar el contexto político partidario actual: en el marco de un sistema de partidos relativamente descongelado, quizás en transición (aunque no sabemos hacia qué lugar), no es lógico esperar bloques legislativos coherentes e identificables en términos ideológicos. Al no contar con marcos políticos sustentables en el largo plazo, los legisladores se agrupan de acuerdo a criterios coyunturales.

Por otro lado, el comportamiento de los legisladores en el seno del recino también está condicionado por factores endógenos. En este sentido, la modificación de la reglamentación legislativa para elevar los costos de salida del bloque, sin intentar judicializar el tema, puede ser una respuesta a fin de lograr mayor disciplina y coherencia de los grupos parlamentarios. Por supuesto, aquí se introduce una tensión inevitable: mecanismos mayoritarios para la asignación de recursos (lugares en comisiones, visibilidad, nombramientos, etc.) afectan las oportunidades de los grupos minoritarios; mecanismos hiper-proporcionales debilitan la autoridad de los jefes de bancadas. Mejorar ese equilibrio puede ser una interesante agenda política sobre el rol del Congreso en el presidencialismo argentino.

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El motivo de este posteo es que aquí creemos que un Congreso organizado en bloques políticos identificables facilita tanto el proceso legislativo, al facilitar las negociaciones entre actores legislativos y en consecuencia la agregación de voluntades de legisladores individuales; como también la capacidad de control de la ciudadanía sobre sus representantes. Porque si, como dice el Criador, Los que evalúan el cumplimiento de las plataformas (o, más aún: su éxito) son los votantes, a la hora de volver a votar, reducir los costos de información de los votantes debería profundizar la accountability de los legisladores. Nosotros entendemos que el Criador prefiere un Ejecutivo fuerte; nosotros creemos que articular mejor el funcionamiento del Congreso puede ser una oportunidad para fortalecerlo indirectamente y, a una misma vez, mejorar el control político.

Lo que él sueña requiere una reforma constitucional; eso es más difícil que modificar los reglamentos del Congreso, aunque reconozco que, en alguna medida, esto también implica el problema del auto-atamiento que se menciona en la nota.


(*) Muchos años atrás, reflexionaba Jon Elster sobre las instituciones como límites al comportamiento. Su conclusión es que las instituciones no son mecanismos por los cuales los hombres, como Ulysses, se atan a sí mismos; sino la cristalización de equilibrios en que los hombres se atan unos a otros. Es decir, es muy dudoso que los legisladores se aten a sí mismos.