viernes, junio 13, 2008

Saber derecho no es saber sistemas electorales


La manera de razonar de los abogados es muy especial. Aún cuando uno ha crecido con uno en casa (que además es mi viejo; y le mando un abrazo) no logra descifrar porqué tienden a creer que saber derecho significa saber y estar en condiciones de juzgar todo cuanto existe. Los cientistas sociales nunca vamos a experimentar esa sensación.

En un posteo de algún tiempo atrás, en su muy buen blog, Arballo criticaba algunas posiciones sostenidas en la Convención entrerriana referidas al sistema electoral entrerriano y, muy en particular, a la llamada "Cláusula de gobernabilidad", que garantiza al partido que gana las elecciones [de diputados provinciales] la mitad más una de las bancas de la Cámara de Diputados aún cuando no haya obtenido el 51 % de los votos. La crítica apunta a un fenómeno muy conocido en la literatura de ciencia política: los sistemas electorales mayoritarios se asientan sobre el principio de la gobernabilidad y buscan la fabricación de mayorías legislativas que minimicen las probabilidades del gobierno dividido y faciliten la tarea de gobierno.

En primer lugar, la crítica omite un elemento crucial: en los sistemas presidencialistas (y, tal como dicen Carrizo y Galván, las instituciones políticas provinciales argentinas son presidencialismos sub-nacionales) coexisten no menos de dos sistemas electorales superpuestos, independientes entre sí. En el puntual caso entrerriano, las autoridades políticas son producto de tres sistemas electorales diferentes: uno para la elección del Ejecutivo provincial (léase, el gobernador) y otros dos para la elección de la Legislatura bicameral. Es decir, para las instituciones electorales conduzcan a esa lógica totalitaria de la que habla Arballo se requieren dos condiciones adicionales: el partido del gobernador electo debe imponerse a.) en la elección de diputados; y b.) en la elección de senadores. Dos if.

Aún haciendo omisión de la desmesura de hablar de "lógica totalitaria", cuando Arballo dice que Si de lo que se trata es que el ganador tenga todo el control y la responsabilidad política, ¿por qué no abolir la legislatura? omite que el juego puede tener múltiples ganadores; que sea sólo uno depende de los votantes.

En segundo término, la crítica omite que la llamada "Cláusula de gobernabilidad" afecta sólo a la elección de una sola Cámara. Los miembros del Poder Legislativo entrerriano se eligen, tal como se dijo, por medio de dos sistemas electorales diferentes. Por un lado, el Senado se elige en distritos uninominales mediante un mecanismo de mayoría relativa, donde cada departamento es un distrito. Por otro lado, Los diputados serán elegidos directamente por el pueblo de la Provincia, en distrito único por un sistema de representación proporcional; pero que asegure al partido mayoritario la mayoría absoluta de la representación (CP, art. 51). Es decir, la Cámara de Diputados se elige en mediante un mecanismo de lista incompleta sui generis, que asegura a la lista más votada tener mayoría en la Cámara, fijando un techo a la representación proporcional.

La crítica se centra en la relación entre votos y distribución de escaños amparado en el artículo quinto de la Constitución nacional que dice que Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional. Arballo interpreta (y su interpretación es lógica y atendible) que este artículo exige proporcionalidad.

A tal efecto, hemos comparado la desproporcionalidad media de la última elección de senadores provinciales, realizada en 17 distritos uninominales; con la desproporcionalidad media de las elecciones de diputados provinciales del período 1983-2007,(*) medidos según el Índice de Gallagher.


Tal como se puede observar, el Senado entrerriano (que no se ve afectado por la mencionada cláusula) es sustantivamente más desproporcional que la Cámara de Diputados de la provincia. Digamos, unas diez veces más desproporcional.

Pero ya lo veo venir: alguien va a decirnos que el Senado recoge la vieja solución Franklin donde una cámara representa a las sub-unidades en paridad, mientras la otra representa a los ciudadanos en paridad. Por ese motivo, asimismo comparamos la desproporcionalidad de las elecciones de diputados provinciales con la desproporcionalidad media de su equivalente en el ámbito federal: las elecciones de diputados nacionales (que dado el mecanismo de renovación parcial ocurren cada dos años; y no cada cuatro como los diputados entrerrianos).


Tal como puede observarse en el gráfico anterior, las elecciones de diputados no sólo presentan una desproporcionalidad media mayor a la registrada en las elecciones de diputados entrerrianos; sino que además tal desproporcionalidad presenta una tendencia creciente, mientras que las elecciones de diputados provinciales han conservado un nivel de proporcionalidad estable. Es decir, la Cámara de Diputados de la Nación responde a una "lógica totalitaria" no sólo más grave que la Cámara provincial, sino también creciente.

En definitiva, la evaluación de los sistemas electorales, aún para un eventual test de constitucionalidad, debe estar basada en el funcionamiento real de los sistemas electorales (no en conjeturas inciertas) y, además, contemplar una mirada comparada del objeto en cuestión. Pero bueno, los abogados son así; menos vos, papá, que sos un fenómeno (prometo que mañana me voy a tomar un rato para comprarte un regalo).

(*) Evidentemente hay un desbalance en la comparación: una elección de senadores (N=17), frente a todas las elecciones de diputados (N=7) del período 1983-2007. Lamentablemente, no disponemos datos desagregados al nivel del distrito para todas las elecciones de senadores en el período. En cualquier caso, el argumento del post se refiere a la elección de diputados, donde se utiliza el sistema de mayoría incompleta.

11 comentarios:

Estudiante crónica dijo...

Muy bueno, Aureliano. Me gustan sus posts politologicos.
Y es cierto lo de los abogados (abuelo, abuela, madre y marido abogados:estoy rodeada).

Aureliano Buendía dijo...

Gracias Estudiante.

(yo sé que la joda sobre los abogados me va a salir cara)

Gustavo Arballo dijo...

Bueno, gracias por el elogio, no me hago cargo del vituperio gremial porque yo me me recibí de abogado, pero técnicamente no soy abogado (tengo la matrícula suspendida), dicho esto pasamos a la acción (?).

Estoy de acuerdo con que la evaluación de los sistemas electorales debe estar basada en su funcionamiento real.

Por eso, despejemos la primera incógnita: aunque puede haber corte de boletas su incidencia es marginal y nunca vas a ver el caso de una elección que saca gobernador para un partido y gana en diputados por otro.

Si me decís que sí, es como si me pusiera a discutir con alguien que me diga: bueno, una moneda puede caer cara, ceca, o de canto, así que las posibilidades son del 33 % c/u.

Efectivamente comparar desproporcionalidad en diputados vs. senados modelo franklin es comparar peras con manzanas.

La desproporcionalidad de Dipus tiene que ver con la deficiente asignación de la Ley Bignone. En ese punto yo cambié mi jurisprudencia (?) y entiendo que algo hay que hacer al respecto.

Pero -digamos esto- que vos me traigas un caso peor que el malo no lo abuena a éste último.

De todas formas, trabajar con estos índices impide tener en cuenta un tema CLAVE. No vale lo mismo tu primer diputado que el n-ésimo diputado necesario para formar mayoría. Este sistema está diseñado para darle tantos diputados como sean necesarios para llegar a esse número mágico.

La práctica real, además, nos dice que los diputados van a votar siguiendo la voluntad del Ejecutivo al que fueron acollarados en la boleta. Por eso decimos que del poder político, ese alguien, así haya ganado por un punto y medio, va a tener el poder total.

La crítica no ignora sino que precisamente subraya el hecho de que la Cámara que representa a la base poblacional, para la que -a diferencia de la otra- vale inexorablemente el principio de proporcionalidad, ha decidido sacrificarlo en aras de una supuesta "gobernabilidad" que no tiene amparo constitucional.

Aureliano Buendía dijo...

(aclaro que el comentario sobre los abogados fue con onda; en especial porque no quiero que me deshereden)

El sistema electoral en cuestión, quiero aclarar, me parece que es un sistema no sólo perfectible, sino también susceptible de muchas de las críticas lanzadas (que, en algunos casos, comparto). Más aún, admito la equiparación de representación y proporcionalidad, punto que muchos otros cuestionarían con buenos motivos: la mención en el artículo quinto al gobierno representativo republicano parece pensado por contraposición a la idea de "gobierno directo" (y también a la idea de "gobierno no-electo"), en línea con el principio de que El pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución (CN, art. 22).

Sin embargo, me parece que hablar de la eventual inconstitucionalidad de las instituciones electorales entrerrianas es una enormidad. El legislador estableció un conjunto de mecanismos de elección de autoridades políticas dentro del amplísimo abanico posible en el universo de instituciones democráticas. Y la elección de un conjunto de instituciones concretas implica una opción política, que en este caso (como ocurre en los sistemas electorales mayoritarios) privilegia la fabricación de mayorías. Se me ocurre que, incluso, esta opción política podría ser no justiciable, precisamente por su propia politicidad.

(el uso de la expresión "se me ocurre" denota una conjetura)

Ahora bien:

a.) El corte de boleta no es frecuente pero tampoco es el mero resultado de una probabilidad, como la caida de una moneda de canto; sino el resultado de la decisión de votantes concretos que (guste o no) deciden no cortar boleta.(*)

Pero aún en ese caso, la victoria en tándem ejecutivo-legislativo requiere cierto grado de coordinación estratégica: si el gobernador electo fuera impulsado por un frente en el que cada partido presenta sus propias candidaturas a legislador, el resultado fácilmente puede ser una mayoría legislativa opositora.

b.) La comparación entre Senado-Diputados no es tan desmesurada como la comparación entre peras y manzanas, porque el Senado participa en paridad en el proceso de toma de decisiones con su par "poblacional" y significa que el voto de los ciudadanos de distritos pequeños vale más que el voto de sus pares de distritos grandes. Este desbalance puede ser atendible en sistemas federales, pero su traslado al nivel subnacional es más cuestionable.

c.) La desproporcionalidad en la elección de diputados nacionales no tiene que ver con la Ley Bignone, porque no medía el malapportionment, sino la desproporcionalidad en la relación entre votos y distribución de escaños en el distrito. Por eso, al igual que en la comparación con el Senado provincial, se trata de una desproporcionalidad media.

d.) No es que traiga "un caso peor que el malo", sino casos realmente existentes. Si me inspiro y tengo tiempo, puedo en algún posteo futuro intentar una comparación de los niveles de desproporcionalidad electoral en las diferentes legislaturas provinciales; le anticipo que el caso entrerriano rankea muy bien (aunque no arriesgo el puesto, porque no he elaborado los datos).

Los demás argumentos que plantea no tienen que ver con el mecanismo de elección (sistema electoral) sino con temas de legislative politics tales como el costo de la formación de mayorías en el recinto, la disciplina partidaria, etc.

En suma, creo que hay motivos para cuestionar el sistema, pero no veo motivo para cuestionar la constitucionalidad de un mecanismo que apenas pone un límite (quizás arbitrario) a la proporcionalidad, de la misma manera que lo hacen los "pisos".

(*) El uso de la llamada boleta australiana o, más aún, elegir al gobernador y a los legisladores en fechas separadas le aseguran que no exista tal transmisión.

Aureliano Buendía dijo...

Nobleza obliga: Gustavo, gracias por incluir el posteo en su Obiter dicta aún cuando lo estábamos bardeando un poco.

Anónimo dijo...

Muy interesante. Los comentarios, también, enriquecedores.

(www.caminar.wordpress.com)

El criador de gorilas dijo...

Coronel, anóteme entre esos "otros" que no admiten "la equiparación de representación y proporcionalidad" (como les decía a Gustavo y Gargarella en el post en cuestión).

Lo que no me queda claro es por qué usted la admite, ¿me aclara?

Aureliano Buendía dijo...

Criador: Porque creo que se puede hacer una interpretación dinámica del texto constitucional; a fin de cuentas tampoco son principios contradictorios, en especial desde que no se cuestiona el punto donde la tensión es más evidente: el artículo 45 dice que los diputados se eligen a simple pluralidad de sufragios, lo que para cualquier politólogo significa por mayoría relativa.

Este punto recuerdo que estuvo presente en los debates de la Ley Sáenz Peña; muchos legisladores cuestionaron la incorporación del sistema de lista incompeta usando este argumento. Además creo (y acá toco de oído) que la Corte tiene jurisprudencia sobre la constitucionalidad de los mecanismos proporcionales.

(si me equivoco, que alguien me corrija)

Igual quiero remarcar que utilicé el término "admito". No soy un especialista en el tema y lejos estoy de serlo. Pero me suena una interpretación plausible.

Gustavo Arballo dijo...

(aclaro que lo de la suspension matricular se debe a una incompatibilidad profesional)

- Había entendido mál el cuadro. De todos modos, la Ley Bignone si tiene como efecto secundario una desproporcionalidad entre partidos: el PJ es especialmente fuerte en las provincias grantes que están especialmente subrepresentadas, así que la subrepresentación no afecta a todos por igual. Este es un dato estructural que nos sirve para tener en cuenta por qué es difícil cambiar la ley Bignone (y algunos dicen que en su momento esto fue hecho adrede para no peronizar la Cámara de Diputados, asumiendo que el Senado es consistentemente PJ).

- Entendiéndolo bien, la desproporcionalidad oscilante tiene que ver con que muchos distritos tienen muy pocos asientos en cada elección (incluso elecciones donde se renuevan dos, uno para el primero y otro para el segundo). Ergo, cuando menos asientos hay mayor cantidad de votos quedan sin representación, y esto incrementa la desproporcionalidad. Es un fenómeno inevitable cuanto el n es muy chico (n = 4 en el caso de entre ríos cuando elige diputados nacionales) que no puede compararse con un caso de n=28 (los diputados provinciales que se eligen en E.R.).

- La Corte Argentina no tiene casos donde haya trabajado la constitucionalidad de mecanismos proporcionales. De todos modos, el principio de "un hombre - un voto". es jurisprudencia de la Corte Norteamericana (reapportionment cases) incluso en un leading case donde asumió su jurisdicción en cuestiones políticas (hasta entonces) no judiciables, para ordenar el redibujo de distritos electorales maquinados para subrepresentar minorías (es Baker v Carr).

- No sé si hay "un amplísimo abanico" cuando seguimos la instrucción constitucional. Me parece que la exigencai de un gobierno "representativo y republicano" descarta muchas más alternativas que las que admite. En particular, creo, descarta la alternativa de un "premio fijo" que asegure mayoría absoluta al partido ganador.

- Siendo más preciso: si asumimos que el límite es "quizá arbitrario" ahí hay un serio problema de constitucionalidad. Vale también para los pisos. (tema sobre el que la CNEelec tiene un fallo complaciente que yo criticaba en un comentario al post que linkeás).

- No veo nada cuestionable en que las provincias, si quieren, repliquen en su diseño el sistema bicameral que tiene la Nación.

- Ojalá podamos contar con los datos con que anticipa, AB.

Aureliano Buendía dijo...

Gustavo: me vas a hacer laburar; veré si esta semana tengo tiempo para eso. Pero entre tanto:

a.) Tal como prueban Calvo & Escolar, el sistema electoral argentino tiene sesgos mayoritarios y partidarios. La desigual distribución geográfica de los votantes produce, según el mismo argumento, el segundo sesgo.

Ahora bien, cuando usted dice que el PJ es especialmente fuerte en las provincias grantes que están especialmente subrepresentadas, va contra toda la literatura conocida (y también contra todo el archivo criadorense). El PJ, gracias a su extraña coalición, se hace fuerte en los distritos pequeños y medianos, que son el centro de equilibrio de las cámaras del Congreso.

Efectivamente, como usted dice, la ley Bignone intentó reducir el peso político del peronismo en términos de escaños, pero la cosa salió muy mal.

Textual del Criador:

El origen de esta Ley (que garantiza un piso de 5 diputados incluso a provincias que según una lectura estricta de la Constitución deberían tener solamente 1, como pasa en EE.UU.), obedece a que, además de intentar favorecer a los partidos conservadores provinciales, los militares, siempre tan avispados, creyeron que así perjudicarían al peronismo: "peronismo?", se preguntaron, "es de obreros", se contestaron; los obreros viven en las ciudades, así que si queremos cagar al peronismo sobrerrepresentemos a las provincias rurales. Error. 10 años antes Mora y Araujo había escrito sobre la doble base social (urbana y rural) del peronismo. (fuente, acá)

b.) Que el límite sea "quizás arbitrario" significa Que depende del arbitrio y el arbitrio es la Facultad que tiene el hombre de adoptar una resolución con preferencia a otra. Es decir, una decisión política, en este caso tomada por los representantes del pueblo entrerriano.

(muy detallista es eso de agarrarse de un paréntesis)

c.) El problema de la desproporcionalidad no es sólo un resultado de las magnitudes pequeñas, porque sino la línea verde debería tener una trayectoria similar a la azul. Es decir, debería ser estable, aunque quizás en otro nivel (hipotéticamente superior). La tendencia creciente muestra más factores involucrados.

En fin. Voy a leer el fallo de la CNE que me indica. Y voy a ponerme a laburar con los números electorales y esta semana posteo algo. Pero antes le dejo tres preguntas jurisprudenciales: Primero, ¿la Corte no tuvo algún fallo contrario al uso del sistema uninominal a nivel nacional? Hace algunos años tuve que trabajar con los darios de sesiones de la Ley Sáenz Peña y recuerdo que se mencionaba algo al respecto; no creo conservar aún copias como para chequearlo. Segundo, ¿nadie cuestionó el uso del sistema de lista incompleta a nivel nacional entre la década del '10 y el gobierno de Frondizi? ¿la Justicia no dijo nada? Y, tercero, cuando se introduce el sistema proporcional con Frondizi, ¿de nuevo nadie dice nada?

Aureliano Buendía dijo...

Agrego algo más, mientras espero el partido de los Lakers.

Creo que el cuestionamiento sobre la constitucionalidad de un sistema electoral sería más atendible si uno basara el argumento en una crítica a un posible sesgo partidario. ¿Por qué? Porque si el sistema tiene sesgos mayoritarios, está poniendo en juego un premio-extra para el ganador; y determinar quién es el ganador está en manos del electorado. (salvo que alguien suponga que el sistema lisa y llanamente es autoritario) Esto significa que el sistema es, a priori, neutro. Beneficia al ganador, sin preguntar de quién se trata. Pero si el sistema tiene sesgos partidarios, está otorgando un premio extra a tal o cual. Y ahí sí la cosa tiene otro color.

Como decía, Calvo & Escolar proporcionan evidencia empírica de estos sesgos. Es palabra de Dios...

(este tema había evitado meterlo para no hacer demasiado largo el post; ahora veo que quizás lo ameritaba)